依據(jù)我國“五類七檔”的城市規(guī)模劃分，建議運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃的目標(biāo)是側(cè)重于覆蓋20萬以上50萬以下的Ⅰ型小城市以及中等城市、大城市、特大城市和超大城市，尤其對(duì)于城區(qū)常住人口1000萬以上的超大城市，建議規(guī)劃預(yù)留第二機(jī)場，構(gòu)建“一市兩場”機(jī)場布局體系，而“查漏補(bǔ)缺”式提升航空服務(wù)的覆蓋度則主要由通勤機(jī)場和可開展短途旅客運(yùn)輸業(yè)務(wù)的通用機(jī)場所擔(dān)當(dāng)，負(fù)責(zé)承擔(dān)覆蓋城區(qū)常住人口20萬人口以下的所有Ⅱ型小城市。按照行政單元區(qū)劃界定的目標(biāo)，運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)334個(gè)地級(jí)行政單元的全覆蓋，而通勤通用機(jī)場是覆蓋所有的縣級(jí)行政單元。其中“十三五”期間重點(diǎn)在中西部地區(qū)打造可承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)、普遍航空服務(wù)、公共運(yùn)輸服務(wù)等體現(xiàn)公共航空服務(wù)職能的通勤機(jī)場和通用機(jī)場。最終全國民用機(jī)場體系布局的總體目標(biāo)是力求在2030年左右全面實(shí)現(xiàn)100公里范圍內(nèi)航空服務(wù)100%的全覆蓋。

3、重點(diǎn)構(gòu)筑區(qū)域性的樞紐機(jī)場群和地區(qū)性的支線機(jī)場群

目前我國民用機(jī)場布局基本成型，但側(cè)重于民航行業(yè)管理體系框架下的散點(diǎn)布局，缺乏基于城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)下的系統(tǒng)化和結(jié)構(gòu)化機(jī)場布局體系。為此需要建立健全國家民用機(jī)場綜合規(guī)劃體系，構(gòu)筑完善機(jī)場功能體系、等級(jí)體系和空間體系，促成機(jī)場體系在功能劃分、等級(jí)層次和空間布局等方面的相互對(duì)應(yīng)。針對(duì)大型機(jī)場樞紐化和中小型機(jī)場集群化的發(fā)展態(tài)勢，可重點(diǎn)構(gòu)筑以“區(qū)域性的國際樞紐機(jī)場群”和“地區(qū)性的支線機(jī)場群”為主體的新型機(jī)場層級(jí)體系：由國際樞紐、國家門戶樞紐及區(qū)域性樞紐所構(gòu)成的三層級(jí)、跨區(qū)域樞紐機(jī)場群是全國綜合機(jī)場規(guī)劃體系中的核心層級(jí)，分別服務(wù)于全球、國際區(qū)域及國內(nèi)區(qū)域三個(gè)空間范疇，可共同重點(diǎn)打造洲際或中近程國際運(yùn)輸業(yè)務(wù)以及國內(nèi)主體運(yùn)輸業(yè)務(wù)，如西南地區(qū)的成都雙流、重慶江北和昆明長水及貴陽龍洞堡等機(jī)場可共同組合成樞紐機(jī)場群。針對(duì)我國支線機(jī)場80%以上虧損運(yùn)營及建設(shè)數(shù)量持續(xù)增長的現(xiàn)狀，建議在幅員廣闊的邊遠(yuǎn)地區(qū)或地級(jí)行政單元側(cè)重于打造“干線支線相結(jié)合、通勤通用為補(bǔ)充”的支線機(jī)場群，以提高所在地區(qū)的航線航班密度，并為普遍航空等公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)，重點(diǎn)打造“旅游型”、“通勤航空型”和“公共服務(wù)型”等差異化類型的支線機(jī)場群。

從面向全球的國際樞紐機(jī)場來看，我國輻射南美洲、中美洲和非洲均為民航直達(dá)的短板，對(duì)“走出去”和“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略的支撐力度有限;我國面向周邊國際或地區(qū)的國家門戶樞紐機(jī)場建設(shè)已經(jīng)趨于成型，在全國沿邊地區(qū)基本布局完成面向特定國際區(qū)域的定向式航空樞紐，該類機(jī)場為區(qū)域性中心城市的發(fā)展奠定了國際交通基礎(chǔ)，但從機(jī)場布局角度來看，我國尚缺乏面向南太平洋島國的國家門戶樞紐機(jī)場;區(qū)域性樞紐機(jī)場主要服務(wù)于國內(nèi)的區(qū)域中心城市，區(qū)域性樞紐功能可與國家門戶樞紐功能可以相互重疊，我國區(qū)域性樞紐機(jī)場普遍由干線機(jī)場提升而成，目前主要問題是缺乏航空服務(wù)空間范疇的明確界定，以至難以相互錯(cuò)位，畢竟其航空服務(wù)的重心已跨省級(jí)行政區(qū)劃的空間范圍，需要在城市群的背景下予以明確定位。

表1：我國樞紐機(jī)場群布局架構(gòu)

就樞紐機(jī)場群體系而言，在優(yōu)先建設(shè)和重點(diǎn)建設(shè)的城市化地區(qū)，宜重點(diǎn)依托城市群打造以區(qū)域性樞紐機(jī)場為核心的區(qū)域機(jī)場群，為區(qū)域提供多元化的航空服務(wù)，強(qiáng)化樞紐機(jī)場及區(qū)域機(jī)場群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用;并積極發(fā)揮國家門戶樞紐機(jī)場在國際通道和國內(nèi)通道之間的“互聯(lián)互通”功效，力求立足于國內(nèi)運(yùn)輸主通道，服務(wù)于國際區(qū)域通道;對(duì)于國際樞紐機(jī)場而言，則應(yīng)直接響應(yīng)國家發(fā)展規(guī)劃和國家發(fā)展戰(zhàn)略，依托國家運(yùn)輸主骨架和國際戰(zhàn)略通道，構(gòu)筑面向全球、具有國際競爭力的國際樞紐機(jī)場體系(表1)。

四、機(jī)場布局規(guī)劃實(shí)施的主要舉措

1、建立健全機(jī)場規(guī)劃建設(shè)體系的新范式

在建立機(jī)場綜合規(guī)劃體系的背景下，民航需要建立健全適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合交通體系的機(jī)場規(guī)劃新范式。針對(duì)全國機(jī)場布局規(guī)劃由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)編制、全國機(jī)場建設(shè)規(guī)劃由民航局負(fù)責(zé)編制的現(xiàn)狀，結(jié)合各項(xiàng)規(guī)劃修編的契機(jī)，全面推動(dòng)《全國機(jī)場布局(2014-2030)》和《全國機(jī)場建設(shè)規(guī)劃(2015-2020)》在交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌管理體制下的“兩規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)機(jī)場布局規(guī)劃和機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目審批的有機(jī)統(tǒng)一，力求機(jī)場布局這一戰(zhàn)略層面和機(jī)場建設(shè)這一戰(zhàn)術(shù)層面更為相互協(xié)調(diào)。

從綜合交通一體化的角度來看，民用機(jī)場體系應(yīng)在國際旅客運(yùn)輸通道占據(jù)核心地位，在全國運(yùn)輸大通道和綜合性交通樞紐等領(lǐng)域占據(jù)重要地位。為此需要積極構(gòu)筑基于交通一體化的國家機(jī)場布局體系，并加強(qiáng)與其他國家交通專項(xiàng)規(guī)劃的深度協(xié)同，探求基于交通一體化的機(jī)場布局規(guī)劃新思路。例如，積極探討樞紐機(jī)場與高速鐵路樞紐站、長途客運(yùn)中心站等組合構(gòu)筑快速化的綜合客運(yùn)體系;通勤機(jī)場與縣鄉(xiāng)公路、普通鐵路及通航河道等組成普通交通服務(wù)體系;貨運(yùn)機(jī)場與貨運(yùn)港、貨運(yùn)鐵路及貨運(yùn)物流場站及物流園區(qū)和跨境電商口岸等組成無縫銜接的綜合貨運(yùn)物流體系。

2、打造面向新興經(jīng)濟(jì)體、輻射全球的“空中絲綢之路”

從國際空中航路來看，中國與南半球主要新興經(jīng)濟(jì)體國家之間的航空聯(lián)系主要通過歐洲和北美國家進(jìn)行洲際中轉(zhuǎn)。為了強(qiáng)化“南南合作”，可避開繞行歐美前往非洲、南美洲等南半球新興經(jīng)濟(jì)體的傳統(tǒng)航線，開拓與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”錯(cuò)位的兩大“空中絲綢之路”——即面向新興經(jīng)濟(jì)體的直達(dá)國際航空通道：一是中國經(jīng)馬紹爾群島、斐濟(jì)等太平洋島國前去拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的東向國際航空大通道，主要服務(wù)于中國-太平洋島國、中國-拉丁美洲和加勒比海地區(qū)國家之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作;二是中國經(jīng)塞舌爾、斯里蘭卡等印度洋島國或中東地區(qū)前往非洲、地中海地區(qū)以及拉丁美洲的西向國際航空大通道，其中包括已開通的中非直通航線，主要服務(wù)于中國-非洲、中國-阿拉伯國家之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作。在技術(shù)層面，建議由中國民航局牽頭，協(xié)調(diào)國際民航組織、國際航空協(xié)會(huì)等有關(guān)部門強(qiáng)化這兩大國際航路沿線的通信導(dǎo)航設(shè)施建設(shè)，并分別選擇太平洋島國和印度洋島國的主要機(jī)場建設(shè)成為定向式航空樞紐和技術(shù)經(jīng)停點(diǎn)。

通過兩大國際航空運(yùn)輸大通道的規(guī)劃建設(shè)，將重點(diǎn)拓展中國與非洲、中國與拉丁美洲、加勒比地區(qū)等國家之間的空向腹地經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，全方位發(fā)展中國與這些國家在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、文化旅游等領(lǐng)域的交流合作，除了以經(jīng)濟(jì)合作為基礎(chǔ)以外，還可直接帶動(dòng)沿線地區(qū)機(jī)場、港口、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如直通非洲的“空中絲綢之路”通道規(guī)劃建設(shè)將可積極銜接李克強(qiáng)總理所提出的“中非合作打造三大網(wǎng)絡(luò)”中的非洲“區(qū)域航空網(wǎng)”。